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废旧轮胎的综合利用
随着我国汽车工业的迅猛发展，我国轮胎年产量已超过 1 ． 5 亿条，居世界第三位。我国每年产生的废旧轮胎已超过 1 亿条，每年仍以两位数的速度增涨，日益加剧的 “ 黑色污染 ” 对我国本已脆弱的生态环境雪上加霜。然而，我国橡胶资源十分匮乏，主要靠进口方能满足国民经济发展的需要。因此，加强对废旧轮胎循环利用产业的管理，防治由此而造成的 “ 黑色污染 ” 已刻不容缓。迅速增加的废旧轮胎对我国环境与资源带来的挑战，应引起全社会的足够重视。只有走以最有效利用资源和保护环境为基础的循环经济之路，才能实现可持续发展。
一、用循环经济的理论来认识我国废弃物的回收利用
发达国家的成功经验使我们认识到改革传统经济发展模式，发展循环经济才能有效地克服我国在现代化过程中出现的环境与资源危机。我国是一个资源有限、环境脆弱的人口大国，已经没有了发达国家工业化时的廉价资源和环境容量，也经不起传统经济发展方式带来的资源消耗和环境污染，为此已付出了昂贵的社会代价。所以，发展循环经济对我国具有重要的现实意义。循环经济作为一种新的经济形态，与传统经济的废旧物资回收和资源综合利用貌似而神不同，主要表现在以下三个方面：
1 ．目的不同 传统经济讲废旧物资回收利用，主要是因为物资匮乏。通过节约和废旧物资回收利用来缓解供应短缺。循环经济则是倡导一种与环境和谐的经济发展模式，尽可能降低资源使用和减少经济发展的社会成本，而创造更好的生活环境。
2 ．范围不同 传统经济注重的是生产资料，如回收利用废金属、废玻璃、废纸等可直接利用的物资，以及仍有使用价值的部分生活用品；而循环经济则要最大限度实现生产、生活产生的废弃物 ( 固体、气体废弃物和废水 ) 的回收再利用。
3 ．途径不同 传统经济按行政管理渠道回收废旧物资补充供应，而循环经济则是在政策法规框架下，通过市场运作来发展循环经济。
循环经济是对物质闭环流动型经济的简称。从物质流动的方向看，传统工业社会的经济是一种单向流动的线性经济，即 “ 资源 → 产品 → 废弃物 ” 线性经济的增长，依靠的是过度开采和消耗资源，在生产和生活消费的同时造成生态环境破坏。循环经济是一种人与自然、社会与环境的协调与和谐发展的经济发展模式，它视所有废弃物为资源，由一个准则，两个基础、三个循环、四个支撑构建起完整的理论与实践体系。即：以 3R( 减量化 Reducing 、再利用 Reuse 、再循环 Recvcle) 为社会经济活动的行为准则；以市场经济主体生产者责任的延伸为基础 ( 生产者责任制 ) 、以责任承担方式的社会化 ( 消费者责任制 ) 为基础；推行在企业内部废弃物资源循环利用 ( 小循环 ) 、区域性相互间的废弃物资源循环利用 ( 中循环 ) 、社会消费废弃物资源循环利用 ( 大循环 ) 三个层面的物质循环；并以完善的法律制度和经济政策支撑、新的环保型处理技术支撑、政府表率的再生资源利用产品市场支撑、全社会参与的公众意识支撑，保障了市场环境下资源循环利用的实施。
循环经济理念的引入，使我国资源再生利用产业有了新的内涵，从缓解资源供应短缺步入一种与环境和谐的经济发展模式，降低资源使用和经济发展的社会成本，创造出更好的生活环境。可以看出，循环经济为我国从传统计划经济转向可持续发展提供了战略性的理论依据，从根本上解决长期以来困扰我国环境与发展之间的矛盾。
二、废旧轮胎回收利用可以成为循环经济示范的突破口
1 、建立收费与补偿机制，调节社会利益关系
在我国走入市场经济以后，要建立有效防治环境污染和资源循环利用的市场运行机制，首先需要解决提供社会环境公共服务的成本来源，即解决生产者责任制和消费者责任制这两个基础问题，以及再生资源产品的市场环境 ( 再生资源的市场责任社会化 ) 。目前，我国废旧轮胎回收利用产业和产品结构调整之所以遇到较大的困难，就是在市场条件下企业自身无法解决这两个问题。发达国家的经验也证明了：废弃物回收利用完全可以在政府的主导下走市场化发展的道路，而这种市场化发展的前提是以完善的收费与补偿机制为基础。
固体废弃物可分为工业固体废弃物和生活固体废弃物。又分为可作为生产原料直接再利用的 ( 如废纸、废塑料、废玻璃、废金属 ) 和不能直接再利用的 ( 生活垃圾、废家用电器、废轮胎等 ) 。我国 1995 年发布的《固体废物污染环境防治法》中对工业固体废弃物的回收、治理与资金来源 ( 缴纳排污费 ) 都做了明确的规定，体现了 “ 污染者付费，破坏者恢复 ”( 即 “ 谁污染谁治理 ” 的原则 ) ，基本搭建起工业固体废弃物防治的构架。但对于生活固体废弃物的防治费用来源没有做出相应的规定，而是规定由政府 “ 配套建设 ” 生活固体废弃物 “ 收集、贮存、运输、处置设施 ”( 第三十九条 ) 。经过 8 年实践证明，政府有限的财政无力负担日益增长的配套建设费用。在市场经济环境下，政府也不应该成为生活垃圾、废家电、废纸、废塑料、废玻璃、废轮胎处理等 “ 配套建设 ” 的投资主体。
我国走入市场经济后，要建立生活固体废弃物防治环境污染、资源循环利用的市场运行机制，首先需要解决提供收集、贮存、运输、加工再利用的社会环境公共服务资金来源，平衡生产者、经营者、消费者、回收处理再利用者之间的利益关系，以及再生资源产品加工处理行业的市场准入，防止二次污染。
2 、根据 “ 一大三小 ” 原则寻找突破口
根据我国经济发展不平衡，民众缴纳环境污染处理费意识尚待提高的国情，宜选择 “ 一大三小 ”( 回收处理难度大、涉及的缴费群体小、社会矛盾小、执法难度小 ) 的行业作为实践循环经济的突破口，进而在各经济发展领域逐步推广。可循环利用的废旧生活资源很多，城市生活废弃物中的废钢铁、废纸、废塑料、废玻璃等，目前已形成市场经济下的回收体系，可作为钢厂、造纸厂、塑料厂和玻璃厂的原料直接回炉再利用，其回收再利用难度小。我国城市生活垃圾回收清运制度早已形成较完整的体系，城市生活污水管网建设也基本形成，但对它们的资源化处理欠账较多。近年我国已建立了城市生活垃圾处理、污水处理收费制度 ( 均采用使用者付费 ) ，正在制定的还有废家用电器收费制度 ( 生产者责任制 ) 。这些收费制度面对的都是城市全体社会公众，其中包括东部沿海经济发达城市，也包括中西部欠发达地区；既包括城市高收入群体，也包括低收入的贫困市民和下岗人员，涉及的缴费面广，社会矛盾和执法难度都较大，收缴情况并不理想。再则，城市中 “ 富人 ” 淘汰的废旧家用电器却是农村 “ 穷人 ” 的生活消费品，被进城收购废品的农民回收转卖到农村直接再利用，目前还很难看到城市中废旧家电抛弃街头的现象。上述生活废弃物无论是采用使用者付费还是生产者责任制的强制回收处理，在现实情况下执法难度均较大。而废轮胎处理费征收的对象是占我国总人口不到 2 ％少部分先富起来的社会高收入者、有车族及机关企事业单位，而不是绝大多数工薪阶层和低收入者。根据对社会各种车辆拥有者调查，实行废轮胎处理收费制度在我国现实情况下立法和执法都比较容易。
3 、建立废轮胎收费与补偿机制的意义
(1) 、体现社会公平原则。占全国总人口 2 ％先富起来的汽车拥有者产生的废轮胎散落在各处，需要社会回收加工处理，而这种回收、运输与处理都需要成本。这种成本应该由汽车拥有者承担，但现实是社会较贫困的进城拣拾废轮胎的农民在废旧轮胎回收、转运、简单分解、加工过程中，垫付了这种社会环境公共服务成本，为谋生计，又将这些成本转嫁给废轮胎加工处理企业，最终是这些企业替汽车轮胎使用者承担了环境治理费用，致使废橡胶再生产品成本居高不下。这种社会利益的不公平现象，是由于没有按照 “ 谁污染，谁治理 ” 的原则制定相关政策法规，调整社会各方利益所致。这也是我国进入市场经济后，民间投资的胶粉企业大部分亏损乃至纷纷夭折。即使坚持下来的也举步维艰，以及外资对这一行业望而却步的根本原因。
(2) 、达到社会财富再分配。 2003 年我国 GDP 总量达到 11 万亿，资本收益比重增长较快，而工资收益比例下降，社会贫富差距和社会风险进一步加大， 80 ％的存款集中在 20 ％的人手中，说明社会财富初分配中存在的不合理现象，政府应通过社会财富再分配的手段调节和缩小贫富差距。建立收费与补贴制度就是从少数先富起来的有车群体中合理收费，补贴社会最低层的进城拣拾废轮胎的农民，用这些钱建立规范的回收系统，解决这些人的就业问题，化解社会风险。
(3) 、带动民间和外商投资环保产业。如果以收费作为种子基金，可带动数倍的民间资本和外商投资，除废轮胎加工处理行业外，还可带动机械、电子、化工、建材等行业并产生连锁效应，对解决就业问题也有积极的作用。我国引进外资 20 多年，至今尚无外商投资该产业，其原因就是由于没有与发达国家接轨的经济政策支持而导致外商放弃在这一领域的投资。国内具有独立知识产权的生产胶粉的好技术、好设备在国内找不到市场，也只能到国外发展。
(4) 、产业和产品结构调整的手段。人所共知，我国废轮胎处理产业和产品结构不合理，国外淘汰和禁止的再生胶项目由于投资小、见效快而在国内一拥而上。胶粉是国际公认的无害化、资源化最佳处理废轮胎的方法，但在我国发展却很艰难，从规模上，至今尚没能形成行业。如何以市场的手段而不是行政手段实现结构调整，政府可采取差别化补贴的方法支持无害化、资源化的处理方法，限制有污染但还能达标的处理方法，禁止二次污染和严重浪费资源的小炼油、小再生胶生产，这种市场调控手段需要首先解决资金来源。
(5) 、实现废轮胎资源合理配置。小炼油、小再生胶虽然污染环境和浪费资源严重，但投资小，成本低 ( 利用偷漏税、拖欠工人工资等手段 ) 却能吸引大量废轮胎资源，政府如果有了收费与补偿制度这个调控手段，就能建立规范的回收集散中心，使废轮胎向无二次污染的处理企业流动，就有资金奖励使用环保型废轮胎资源再利用产品的工程项目，培育市场。
(6) 、创建公平竞争的市场平台。我国精细胶粉生产技术处于国际先进水平，产品质量已达国际标准，但由于废轮胎原料成本高而很难与国外同类产品在一个公平的环境中竞争 ( 发达国家废轮胎免费获得，而且还有补贴 ) ，如果国内政策法规能与国际接轨，可降低废轮胎胶粉生产成本，提高国内外市场竞争能力，给国内胶粉企业创造一个公平参与国际市场竞争的平台。
(7) 、培养和提高全社会公众的社会责任意识。选择废旧轮胎回收利用作为循环经济示范突破口的另一个原因是从先富裕起来的群体开始，逐步培养和提高全体公民的环保与资源节约意识。与城市垃圾、污水处理原有的事业单位经营改制不同，废旧轮胎回收利用是一张白纸，不必考虑诸如职工下岗、产权界定、资产剥离等经营体制改革的复杂因素，可以设计各种完善的回收、使用与监管政策。与报废汽车、废家用电器 ( 包括废信息产品 ) 回收处理也不同，废轮胎没有它们的 “ 二元 ” 经济特征。所以，我们在探索废弃物防治与资源循环利用领域制度创新时，废旧轮胎回收利用管理政策的制定比其他废弃物政策制定的社会矛盾小，完全可以成为政府主导下市场化运作示范的突破口。
4 、政府的职责
在推进废旧轮胎循环利用的市场化进程中，政府可以在三个方面发挥作用：一是创建市场，建立专项收费与补偿制度，拉动民间和外商在这一领域的投资，利用经济手段建立循环经济的市场激励机制；二是规范市场，制定废轮胎回收系统建设规划；实行加工处理企业的资格认证制度，严格监管，避免二次环境污染，避免税赋不公；三是培育市场，象对待散装水泥、新型墙体材料代替黏土砖那样，通过行政和经济手段推广使用废轮胎再生资源产品的市场应用，扶持相关企业积极参与市场化经营。建立一套废旧轮胎循环经济机制，为我国环境与资源可持续发展探索一条可行的市场化运行新路。
三、建立废轮胎收费与补偿机制的可行性
借鉴发达国家行之有效的经验，根据国务院《关于环境保护若干问题的决定》中 “ 污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复 ” 的原则，建立废旧轮胎处理收费与补偿制度，明确轮胎消费者有缴纳处理费的义务，是培育和建立有效防治废旧轮胎环境污染，资源循环利用市场所必须推行的政策。收费并不可怕，关键在于有理、有利、有节，不能向弱势群体乱收费，更不能将这些资金挪做它用。为此，需要解决三个问题：一是如何收 ? 二是如何用 ? 三是如何监管 ?
根据我国目前的实际情况，宜从源头收取，即从轮胎制造商和进口商的销售环节收取。我国年产 1 ． 5 亿条轮胎，如果每条轮胎平均收取 10 元处理费，每年可筹集约 15 亿元废轮胎回收处理专项资金，基本可以解决培育和建立废旧轮胎回收利用市场所需，减少国家为清除废轮胎造成环境污染的环保投资。
对轮胎消费者，缴纳的处理费约占汽车一次性购置费用的万分之三，若小轿车轮胎每 3 年换一次，约占年运行费用的万分之五，作为社会高收入阶层的有车族是完全可以接受的。对运输运营车辆，轮胎更换较频繁，但所交纳的废轮胎处理费占运营成本比例也微乎其微，对机关单位和企业车辆也比较容易接受。
废轮胎处理费主要用于支付废旧轮胎的回收运输成本和各地回收中心、加工处理企业的政策性补贴，以及橡胶资源再利用最终产品重点项目的支持资金。这部分应占处理费总额的 80 ％。其余 20 ％主要用于全国性废旧轮胎回收利用重点新技术攻关、政策研究及管理费用。
将废轮胎处理费征好、用好重在建立一套完善的监管体制。从轮胎进口、轮胎制造企业的销售环节征收，较容易实现不漏征、不重征，由国税在征收销售环节税时代征，纳入财政预算统一管理并实行差别化补贴制度，即能够保证专项处理费的安全性，又能够用经济的手段完成产业和产品结构调整。废轮胎处理费由国家统一管理使用，根据各省汽车保有量和废轮胎处理量按年度拨付。鼓励技术先进的、无二次污染的废轮胎加工处理企业跨地区经营。对处理费的管理与使用实行透明化作业，除国家各级审计部门监督外，要接受社会舆论监督，应定期向社会公告资金使用情况。这种立法、执法、保管、监督分离的透明化的监督与制约机制，可克服我们以往收费制度带来的弊端。收费与补偿制度是市场环境下，以非行政手段的经济政策拉动废轮胎循环经济的必由之路。
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